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新时代长江大保护的法治保障

时间:2021-04-02 来源:《中国水利》杂志

制定长江保护法是党中央确定的重大立法任务,在历经一年时间的起草和一年时间的审议修改后,于2020年12月26日在十三届全国人大常委会第二十四次会议上获得全票通过,为保护中华民族母亲河提供了有力的法治保障。作为长江保护法起草领导小组和工作专班的成员单位,水利部在草案起草和审议过程中发挥了重要作用,一些水利系统的人大代表、干部职工、专家学者、有关企业、行业协会等也利用参加座谈会、评估会、草案公开征求意见等机会积极建言献策,为长江保护法的顺利出台作出了很大贡献。作为一名立法工作者,我简单介绍一下这部法律的有关情况,谈谈体会,同时对下一步贯彻实施好这部重要法律提出一些建议。

一、进一步提高对长江保护法重要性的认识

制定长江保护法是十三届全国人大常委会立法规划确定的第一类立法项目,由全国人大环境与资源保护委员会(以下简称“环资委”)负责牵头起草工作。沈跃跃、丁仲礼副委员长带领环资委的同志,多次赴长江上中下游开展实地调研,环资委组织国务院有关部门的同志组成起草工作专班,在认真开展调查研究、充分听取各方意见的基础上,起草了长江保护法草案。

2019年12月,十三届全国人大常委会第十五次会议对长江保护法草案进行了初次审议。2020年10月,常委会第二十二次会议对草案进行了第二次审议。12月,常委会第二十四次会议审议并表决通过了长江保护法草案。草案初审后的一年内,在全国人大常委会党组的高度重视和强力推进下,大家克服新冠肺炎疫情和长江流域洪涝灾害的不利影响,保证这部重要法律顺利出台,实属不易。

特殊时期在开展实地调研、召开座谈会等方面有许多不便,立法机关也创新工作方式,比如委托法工委基层立法联系点开展调研、采取现场和视频会议相结合等方式听取意见。总的来说,长江保护法是各方高度重视、积极参与、共同努力的结果。特别是推动长江经济带发展领导小组办公室及各小组成员单位,包括国家发展改革委、水利部、生态环境部、自然资源部、交通运输部、农业农村部、国家林草局等,齐心聚力、团结协作、认真履职、顾全大局,不仅为修改好法律草案提供了很多帮助,也为如何做好涉及部门众多、领域广泛、职责交叉的立法工作积累了宝贵经验。

这部法律从立项到出台,党中央、全国人大常委会和国务院及其部门、社会各方面、专家学者,特别是长江流域的人民群众都高度重视。在贯彻实施中,要进一步增强对这部法律重要意义的认识。

第一,长江保护法是贯彻落实习近平总书记关于长江保护的重要指示要求和党中央重大决策部署的重要举措。习近平总书记高度重视长江保护和长江经济带发展,2016年1月、2018年4月、2020年11月,习近平总书记分别在重庆、武汉、南京主持召开推动长江经济带发展座谈会并发表重要讲话,对长江保护作出重要部署。习近平总书记专门指出,长江保护法治进程滞后,要抓紧制定一部长江保护法,让保护长江生态环境有法可依。2016年党中央、国务院印发的《长江经济带发展规划纲要》,还有一些党中央文件,都明确提出要制定长江保护法。制定好长江保护法,就是以法律的形式将习近平总书记关于长江保护的重要指示要求和党中央有关重大决策部署制度化、法定化,将其转化为国家意志和全社会的行为准则。实施好长江保护法,就是践行习近平生态文明思想,进一步推动生态优先、绿色发展,共抓大保护、不搞大开发,统筹协调、科学规划、创新驱动、系统治理等新理念新要求和党中央决策部署的贯彻落实。全国人大常委会高度重视制定长江保护法的工作。栗战书委员长对全面贯彻习近平总书记关于长江保护的重要指示精神,做好长江保护法立法工作提出明确要求,并两次出席专门会议推进长江保护法的制定和实施工作。第一次是2019年6月,在苏州召开的长江保护法立法座谈会,栗战书委员长提出了制定长江保护法需要把握的八个重点方面。第二次是2021年1月22日,在北京人民大会堂召开的长江保护法实施座谈会,提出了贯彻实施长江保护法需要把握的六个重点方面。这些重点内容,新闻媒体报道比较充分,我们要认真学习,坚决贯彻。

第二,长江保护法为长江母亲河永葆生机活力、中华民族永续发展提供了法治保障。长江全长6300多km,流域面积180万km2,长江流域占有全国1/3的水资源、3/5的水能资源,还具有独特的自然生态系统、丰富的野生动植物资源和矿产资源,是我国重要的战略水源地、生态宝库和黄金水道,千百年来哺育了中华民族、滋养了中华文明。一段时间以来,长江水质受到了严重污染,水体遭到了破坏,正如习近平总书记指出的,长江病了,而且病得还不轻。近几年,生态环境部、中央广电总台每年都制作长江生态环境警示片,反映了很多问题,让人触目惊心、心情沉重。再不果断采取行动,沿着老路走下去,必然是“山穷水尽”,影响中华民族的可持续发展。实施好长江保护法,保护好长江母亲河,确保一江清水绵延后世、惠泽人民,是我们这代人对子孙后代、对民族未来必须肩负起的历史责任。

第三,长江保护法对长江经济带高质量发展具有重要的引领和促进作用。长江经济带覆盖11个省、直辖市,横跨东、中、西三大板块,人口规模和经济总量占据全国“半壁江山”,生态地位突出,发展潜力巨大。习近平总书记对长江经济带寄予厚望,提出使长江经济带成为我国生态优先绿色发展主战场、畅通国内国际双循环主动脉、引领经济高质量发展主力军。实施好长江保护法,就是要走出一条生态优先、绿色发展之路,把长江经济带建成生态更优美、交通更顺畅、经济更协调、市场更统一、机制更科学的黄金经济带和绿色发展示范带,更好发挥长江经济带在践行新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展中的重要作用。

第四,长江保护法在我国现行法律体系中具有独特的地位。在流域管理立法方面,现行水法确立了流域管理基本制度,国务院和有关地方依据水法规定在流域立法方面制定了一些行政法规和地方性法规,但针对特定流域的全国性法律,长江保护法是第一部,是在深入研究与长江有关的法律法规和政策文件、研究把握流域立法的特点和长江流域特色的基础上,超越现有的行政区域管理范围作出的系统性、针对性的制度规范。长江保护工作涉及面广、情况复杂、任务艰巨,长江保护法需要统筹协调上中下游之间、中央与地方之间、不同行业之间、不同法律之间的关系,不仅国内没有先例,与国外相关流域立法也有所不同,立法难度较大,立法成果也来之不易。这一重要的立法成果,对我国开展流域专门立法进行了有益的探索。另一方面,长江保护法专门规定了区域之间协同立法的内容,为长江流域有关地方之间在开展区域协同协作特别是联合立法方面提供了明确的法律依据。目前,长三角地区在协同促进和保障生态绿色一体化发展示范区建设方面已经作出了探索,云贵川三省也正在推进赤水河流域保护协同立法工作。可以预见,长江保护法实施后,将进一步促进相关地方之间的流域区域协同立法,推动解决长期存在的上下游、左右岸、干支流之间和其他区域之间难以协调的老大难问题。

长江保护法于2021年3月1日正式施行。在我国进入新发展阶段,开启全面建设社会主义现代化国家新征程,向第二个百年奋斗目标进军之际,全国人大常委会审议通过长江保护法,依法维护长江流域乃至国家生态安全,推进长江流域绿色、高质量发展,事关国家经济社会发展的全局,事关中华民族和子孙后代的长远利益,意义重大,影响深远。

二、长江保护法的主要内容

这部法律如何确定调整范围、设计主要制度规范、解决哪些问题,在立法过程中始终存在较大的分歧。在深入学习习近平总书记的重要指示批示精神和党中央决策部署的基础上,立法机关确定了制定长江保护法的指导思想和立法思路。总的要求是,深入贯彻落实习近平生态文明思想,将习近平总书记关于长江保护的系列重要讲话精神作为根本遵循,坚持生态优先、绿色发展,坚持共抓大保护、不搞大开发;坚持统筹协调、顶层设计、整体推进,增强长江保护的系统性、整体性、协同性,同时,注重科学规划,针对长江流域的特点和存在的突出问题,采取特别的制度措施,加强长江流域生态环境保护和修复;努力增强法律制度的权威性和可执行性,坚持问题导向、责任导向,明确各方特别是各级政府的职权和责任,强化责任追究制度。

长江保护法分为9章,包括总则、规划与管控、资源保护、水污染防治、生态环境修复、绿色发展、保障与监督、法律责任、附则,共96条。重点内容包括:

1.明确法律适用范围

明确法律调整的行为范围和地域范围,是立法需要考虑的首要问题之一。从行为上看,是对“保护”作狭义的理解,仅仅规范生态环境保护修复的内容,还是作广义的理解,把绿色、高质量发展的内容也纳入本法的调整范围?从地域上看,是按照“集水区域”这一专业的自然概念,还是按“行政区域”这一管理上的概念来明确本法的适用范围?是按照“省级行政区域”,还是按照“地市级”“县级”“乡镇级”来管理?各有各的道理。综合各方意见,法律规定:一是全面规范与长江流域生态环境保护和绿色发展有关的各类行为,规定在长江流域从事生态环境保护和修复以及各类开发、建设等活动,应当遵守本法。二是根据长江流域的水系分布等自然地理状况,结合我国行政管理的特点,将本法调整的地域范围界定为由长江干流、支流和湖泊形成的集水区域所涉及的19个省(自治区、直辖市)的相关县级行政区域。

2.建立完善长江保护工作机制

根据流域立法的特点,长江保护法最重要的就是做好统筹协调、系统保护的顶层设计。为此,法律一是规定国家建立长江流域协调机制,统一指导、统筹协调长江保护工作,审议长江保护重大政策、重大规划,协调跨地区跨部门重大事项,督促检查长江保护重要工作的落实情况。这一协调机制的确定,既没有改变推动长江经济带发展领导小组的现有协调机制,也没有改变各部门的既定管理职责。二是按照中央统筹、省负总责、市县抓落实的要求,建立长江保护工作机制,明确各级政府及其有关部门、各级河湖长的职责分工。三是建立区域协调协作机制,明确长江流域相关地方根据需要在地方性法规和政府规章制定、规划编制、监督执法等方面开展协调与协作,切实增强长江保护和发展的系统性、整体性、协同性。四是完善信息共享制度,明确国家长江流域协调机制统筹协调国务院有关部门和长江流域省级人民政府建立健全长江流域信息共享系统。有关方面应当按照规定,共享长江流域生态环境、自然资源以及管理执法等信息。

3.加强资源保护、水污染防治、水生态修复

习近平总书记指出,当前和今后相当长一个时期,要把修复长江生态环境摆在压倒性位置,共抓大保护,不搞大开发。为此,长江保护法通过规定更高的保护标准、更严格的保护措施,加强山水林田湖草整体保护、系统修复。一是建立健全长江保护标准体系,明确国务院有关部门和长江流域省级人民政府可以制定更加严格的水环境质量标准和水污染物排放标准。二是强化水资源保护,加强饮用水水源保护和防洪减灾体系建设,完善水量分配和用水调度制度,保证河湖生态用水需求。同时,对公益林、天然林、基本草原、重要湿地等实行严格管理和保护。三是强化水污染防治,严格控制总磷排放,加强城乡污水处理能力建设,强化排污口管理、农业面源污染防治、固体废弃物处置和水上危险货物运输的管理。四是落实党中央关于长江十年禁渔的决策部署,加强禁捕管理和执法工作。同时,建立长江流域水生生物完整性指数评价体系,加大水生生物保护力度。五是强化生态环境修复,对河湖岸线、森林、草原、湿地、重点湖泊、长江河口、重点库区消落区等实施生态修复,改善和恢复生态系统的质量和功能。

在这些规定中,特别是第三章“资源保护”和第五章“生态环境修复”中的内容,大部分都与水利系统的职责有关,比如规划水资源论证、水量分配、生态用水调度、病险水库除险加固、堤防和蓄滞洪区建设、洪涝灾害防御工程标准、水工程联合调度、河道泥沙观测和河势调查、跨流域调水、饮用水水源地保护、地下水资源保护、三峡库区和丹江口库区水位调控和水土保持、控制性水工程统一调度、长江河口保护等。其中的许多内容,都是在审议期间,针对普遍反映的长江保护法草案一审稿“水性不足”的问题,根据水利部以及关心水利工作的全国人大常委会委员、人大代表、专家学者以及地方人大的同志的意见增加的。

4.强化规划与管控,推动长江流域绿色、高质量发展

要实现生态优先、绿色发展,必须坚持把握新发展阶段、践行新发展理念、构建新发展格局。为此,长江保护法准确把握生态环境保护和经济发展的辩证统一关系,毫不动摇地坚持在发展中保护、在保护中发展,共抓大保护,不搞大开发。专门设立“规划与管控”和“绿色发展”两章,一是充分发挥长江流域发展规划、国土空间规划,以及水资源规划、生态环境保护规划等规划的引领和约束作用。此外,还在第二十九条特别突出了流域综合规划在长江流域水资源保护与利用中的作用。二是通过加强规划管控和负面清单管理,优化产业布局,调整产业结构,划定生态保护红线,倒逼产业转型升级,破除旧动能、培育新动能,实现长江流域科学、有序、绿色、高质量发展。在这些规划和管控措施中,重点是河湖岸线、河道采砂、水能资源开发利用管理、航道管理、取用水总量控制等,都与我们水利系统的职责有直接的关系。三是明确推进绿色发展的重点措施。推动重点产业升级改造,对重污染企业实施清洁化改造;协同推进乡村振兴战略和新型城镇化战略的实施,促进城乡融合发展;提升城乡人居环境质量,建设美丽城镇和美丽乡村;推进重点行业和重点用水单位节水技术改造,加强节水型城市和海绵城市建设;对各类开发区开展绿色发展评估;加强长江流域综合立体交通体系建设,提升长江黄金水道功能等。

5.强化保障与监督,加大处罚力度

为确保长江保护各项工作的顺利开展,法律明确规定政府的投入保障义务,鼓励社会各界广泛参与,加强考核评价与监督,加大执法力度。一是建立和完善长江流域生态保护补偿制度,加大财政转移支付力度;加大生态环境保护和修复的财政投入;鼓励社会各方面参与长江保护。在港口、航道和船舶升级改造等方面也规定了很多很实的、具体的扶持措施。二是坚持责任导向,强化考核评价与监督,实行长江流域生态环境保护责任制和考核评价制度;建立长江保护约谈制度;要求国务院定期向全国人大常委会报告长江保护工作。三是加强长江保护执法工作,依法查处破坏长江流域自然资源、污染长江流域环境、损害长江流域生态系统等违法行为,并根据需要依法开展联合执法。四是坚持问题导向,针对长江禁渔、岸线保护、非法采砂等重点问题,在现有相关法律的基础上补充和细化有关规定,并大幅提高罚款额度,增加处罚方式,切实增强法律制度的权威性和可执行性。比如,关于违反禁渔规定的处罚,按照渔业法第三十八条的规定,使用炸鱼、毒鱼、电鱼等破坏性方式进行捕捞的,违反关于禁渔区、禁渔期的规定进行捕捞的,没收渔获物和违法所得,处五万元以下的罚款;情节严重的,没收渔具,吊销捕捞许可证;情节特别严重的,才“可以”没收渔船。而长江保护法第八十六条第一款规定,违反长江禁渔规定的,不分情节是否严重,直接没收用于违法活动的渔船、渔具和其他工具,并处一万元以上五万元以下罚款;采取电鱼、毒鱼、炸鱼等方式捕捞,或者有其他严重情节的,并处五万元以上五十万元以下罚款。

此外,长江保护法还对长江流域资源调查与监测预警、防灾减灾与应急管理、信息共享和公众参与、长江源头保护、水生生物保护、港口船舶升级改造、司法服务保障建设、长江文化保护等方面进行了规定。

三、贯彻实施长江保护法需要把握的重点问题

制定出台长江保护法,标志着长江大保护进入全面依法保护的新阶段。我们要充分认识到长江保护的系统性、长期性、艰巨性,久久为功、持之以恒地做好法律的贯彻实施各项工作,共同打好长江保护攻坚战和持久战。贯彻实施好长江保护法,需要重点把握以下三个方面:

一是加快推进配套规定的制定、修改工作,确保法律法规和政策措施及时、有效衔接,协调统一。经梳理,长江保护法涉及需要新制定和修改完善的配套法规、规章、规划、计划、方案、标准、名录等30余项,国务院及有关部门和长江流域各地方要对标长江保护法,尽快对法规文件开展全面清理,该制定的制定,该修改的修改,该废止的废止,确保符合上位法规定,避免政出多门、相互打架,谨防配套法规“小空子”影响长江保护“大工程”。在1月22日召开的长江保护法实施座谈会上,司法部、水利部等国务院有关部门以及有关地方人大的负责同志都提出要加快配套规定的制定修改工作,尽快形成配套制度体系。水利部门要根据长江保护法明确的相关职责,加快健全规划水资源论证、取用水计量、水资源调度、生态流量监管、河湖长履职等系列配套制度。

二是加强监督检查和责任追究,保证法律得到有效实施。这部法律规定的很多内容是政府职责,法律能不能有效落实,政府是关键。各级政府及有关部门要坚决贯彻落实党中央关于长江保护的重大决策部署,严格执行长江保护法的各项规定,以法律为准绳,针对长江保护的热点、难点、痛点问题,比如采砂管理、十年禁渔、岸线管控等,加大工作和执法力度,保障法律全面有效实施。法律明确了各方面的权利义务和应当承担的法律责任,规定得很具体、很严格。对于破坏长江自然资源和生态环境的违法行为,设定了警告、罚款、没收违法所得、责令停产停业、吊销生产经营许可证等多种处罚方式,罚款额度最高达到500万元,货值金额或者销售价款的20倍,构成犯罪的要依法追究刑事责任。一方面,要进一步加大执法力度,让敢于挑战法律权威、敢于破坏长江生态环境者付出沉重代价。另一方面,也要全面落实长江流域生态环境保护责任制和考核评价制度,接受上级政府的考核,并依法定期向人大及其常委会报告。这也是长江保护法的一个亮点。按照全国人大常委会2021年度监督工作的初步安排,今年全国人大常委会将听取和审议国务院关于长江流域生态环境保护工作情况的报告,督促政府及其有关部门依法履职,做好相关工作。

三是加强宣传教育和培训工作,推动形成全社会共同关注和广泛参与长江保护的良好氛围。栗战书委员长在长江保护法实施座谈会上强调,各地区各部门各方面要全面准确理解法律的主要内容和重要制度,切实抓好学习宣传贯彻工作,确保取得最佳的实施效果。各有关方面要认真贯彻落实栗战书委员长的讲话要求,加大对长江保护法的培训力度,提高各级干部运用法治思维、法治方式推进工作的能力,推进依法行政、依法治理、依法办事。水利部已经提出在2021年“世界水日”“中国水周”期间要将长江保护法作为主要宣传内容。各级政府、新闻媒体等要推动长江保护法的普法工作,推动尊法学法守法用法成为习惯和自觉,鼓励和引导人民群众拿起法律武器同破坏长江、破坏生态环境的行为作斗争,发挥广大人民群众的积极性、创造性,共同守护好中华民族母亲河。


作者:王瑞贺 责任编辑:王盛楠